Glücksspielsteuer treibt Spieler in den Schwarzmarkt
Fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 lässt sich eine nüchterne Bilanz ziehen: Der Versuch, den deutschen Online-Glücksspielmarkt zu regulieren, scheitert gerade sehenden Auges. Das Flaggschiff dieser Regulierung, die Spieleinsatzsteuer von 5,3 Prozent auf virtuelle Automatenspiele, treibt nach Schätzungen des Deutschen Online-Casinoverbands DOCV bis zu 80 Prozent des gesamten Slot-Spielvolumens direkt in den Schwarzmarkt. Wer das als Erfolg bezeichnen will, muss sich die Frage gefallen lassen, nach welchen Maßstäben er urteilt. Die Kanalisierungsrate des legalen Markts, also der Anteil des Gesamtspielvolumens, der tatsächlich über lizenzierte Anbieter fließt, liegt Schätzungen zufolge unter 50 Prozent. Dänemark und Großbritannien zeigen, dass es anders geht. Dort liegen die Kanalisierungsraten deutlich höher, weil die Steuerstruktur lizenzierte Anbieter nicht systematisch benachteiligt.
Eine Steuer, die das Gegenteil von dem bewirkt, was sie soll
Das Grundproblem ist handgreiflich. Die Spieleinsatzsteuer von 5,3 Prozent wird nicht auf den Gewinn eines Betreibers erhoben, sondern auf den Bruttoumsatz, also jeden einzelnen Spielereinsatz. Das klingt technisch, hat aber drastische praktische Folgen: Ein lizenzierter Anbieter, der eine faire Auszahlungsquote (RTP) von 96 Prozent bei Online Slots anbietet, verliert bei jeder Runde nicht nur seine operative Marge, sondern zahlt zusätzlich Steuern auf Umsätze, die er zum Großteil direkt an die Spieler zurückgibt. Ein Bruttospielertrag-Modell, wie es andere europäische Märkte kennen, würde diesen Mechanismus entschärfen. Für offshore-lizenzierte Plattformen, die sich schlicht weigern, diese Steuer zu zahlen, entsteht dadurch ein struktureller Wettbewerbsvorteil, den keine Marketingkampagne ausgleichen kann.
Die Zahlen sprechen für sich. Für das Jahr 2025 zahlten lizenzierte Anbieter insgesamt 2,46 Milliarden Euro Glücksspielsteuern, ein Rückgang von einem Prozent gegenüber dem Vorjahr. Online-Poker, der nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz gesondert besteuert wird, brach sogar um sieben Prozent auf 33 Millionen Euro ein. Das ist kein vorübergehender Einbruch. Das ist eine strukturelle Schrumpfung des regulierten Segments, die sich fortsetzen wird, solange die Rahmenbedingungen unverändert bleiben.
Der Schwarzmarkt wächst, während die Durchsetzung kollabiert
Ausgerechnet in diesem Moment hat das Bundesverwaltungsgericht im März 2025 der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) die wichtigste Waffe aus der Hand geschlagen. Das Gericht kippte die IP-Sperr-Befugnisse der GGL, die bisher das zentrale Instrument gegen illegale Online-Casinos in Deutschland waren. Zahlungsblockaden gegenüber nicht lizenzierten Anbietern bleiben zwar formal möglich, greifen in der Praxis aber nur begrenzt. Wer sich die Situation nüchtern anschaut, sieht eine Behörde, die gleichzeitig mit wachsendem illegalem Angebot konfrontiert ist und weniger Mittel hat, dagegen vorzugehen. Das ist keine günstige Kombination.
Ich habe in den vergangenen Monaten mit mehreren Compliance-Verantwortlichen lizenzierter Betreiber gesprochen, die alle dasselbe sagen: Spieler, die zu nicht lizenzierten Anbietern gewechselt sind, kommen kaum zurück. Der Schwarzmarkt für Online-Glücksspiel in Deutschland ist nicht nur billiger, er ist für viele Nutzer mittlerweile das Normale. Systeme wie LUGAS, das Limitierungs- und übergreifende Spielersperrsystem, und OASIS, das übergreifende Online-Selbstsperrsystem, funktionieren nur dann als sinnvolle Spielerschutzinstrumente, wenn Spieler überhaupt auf dem lizenzierten Markt bleiben. Wer auf einer Offshore-Plattform spielt, entzieht sich diesen Schutzmechanismen vollständig, inklusive des Einzahlungslimits von 1.000 Euro pro Monat und der vorgeschriebenen 5-Sekunden-Pause zwischen Spielrunden. Wenn dieser Zustand noch drei oder vier weitere Jahre anhält, werden die Gewöhnungseffekte so stark sein, dass selbst eine grundlegende Steuerreform nur begrenzte Wirkung entfalten kann.
Der eigentliche Streit und das Fenster, das sich schließt
Der eigentliche Beef ist nicht die Höhe des Steuersatzes allein, sondern die Frage, welches Steuermodell überhaupt mit einem funktionierenden legalen Markt vereinbar ist. Die Länder bevorzugen die umsatzbasierte Erhebung, weil sie kalkulierbar ist und unabhängig von der Profitabilität einzelner Anbieter fließt. Die lizenzierten Betreiber argumentieren dagegen, dass genau diese Logik den regulierten Markt aushöhlt, weil sie Anbieter mit attraktiven Produkten systematisch benachteiligt gegenüber jenen, die sich der Regulierung entziehen. Beide Seiten haben strukturell recht. Das Problem ist, dass man beides gleichzeitig nicht haben kann.
Die 2026 anstehende Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV 2021) ist in diesem Kontext keine Routineüberprüfung. Der Evaluierungsbericht muss bis zum 31. Dezember 2026 vorliegen, und wissenschaftliche Begleitstudien laufen bereits. Dass sich auch das Handelsblatt Research Institute und Forschungseinrichtungen wie die Universität Leipzig mit den ökonomischen Folgen der aktuellen Steuerstruktur befassen, zeigt, wie weit die Debatte in die akademische und wirtschaftspolitische Öffentlichkeit vorgedrungen ist. Ob der Europäische Gerichtshof mittelfristig ebenfalls Fragen zur Vereinbarkeit bestimmter Regulierungsaspekte mit EU-Recht aufwerfen wird, bleibt abzuwarten, ist aber kein unrealistisches Szenario. Realistisch betrachtet ist die Evaluierung das letzte Zeitfenster, in dem eine grundlegende Neuausrichtung der Besteuerung politisch durchsetzbar erscheint. Die Verhandlungen für einen Folgevertrag brauchen Zeit, die Länder brauchen Einigkeit, und die Gewöhnungseffekte im Schwarzmarkt wachsen jeden Monat. Wer 2026 keine substanzielle Reform der Glücksspielstaatsvertrag-2021-Struktur anschiebt, darf sich nicht wundern, wenn 2028 der regulierte Markt noch kleiner ist, die Steuereinnahmen weiter sinken und die Schwarzmarktquote bei Slots nicht mehr 80, sondern 90 Prozent beträgt.
Die entscheidende Frage, die die Länderpolitiker beantworten müssen, lautet nicht, ob man den Schwarzmarkt beim Online-Glücksspiel in Deutschland dulden will. Natürlich will das niemand. Die Frage ist, ob man bereit ist, ein Steuermodell aufzugeben, das kurzfristig Planungssicherheit bietet, aber langfristig den Markt zerstört, den es eigentlich tragen soll. Auf die Antwort darf man gespannt sein.